В России хотят ликвидировать сельские и городские поселения, а вместо районов создать муниципальные округа.
Такова суть очередной муниципальной реформы. Она вытекает из поправок в Конституцию, принятых в 2020 году. В конце прошлого года Госдума приняла закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Реформа местного самоуправления фактически продолжает его концепцию, хотя отнюдь и не все прописанные в проекте нормы из него следуют напрямую. Законопроект, который сильно изменит систему управления на местах, представили на минувшей неделе в Госдуме, которая после долгой дискуссии приняла его в первом чтении.
Всего сейчас в Вологодской области более 2,2 тысячи муниципальных депутатских мандатов, по итогам реформы, по предварительным подсчётам, останется около четырёхсот.
Мелочи жизни
Если вкратце, то суть реформы в следующем. В России больше не будет городов, районов, городских и сельских поселений. Вся Россия будет состоять из одноуровневой системы местного самоуправления – либо из городских, либо из муниципальных округов. Причём никто не гарантирует, что они будут совпадать с границами существующих городов и районов. Города с районным делением его лишатся в рамках этой же концепции. Внутригородские муниципальные округа сохранятся только в Москве, Петербурге и Севастополе, но учитывая, что эти города представляют собой регионы, то и здесь местное самоуправление в рамках общей логики будет одноуровневым.
К несомненным плюсам нового закона относят унификацию правил. Во-первых, это единый пятилетний срок полномочий для всех муниципальных глав и депутатов. Во-вторых, это одинаковый подход к финансированию полномочий: если на них нет денег, то их нельзя передавать муниципалитету на исполнение. Ряд полномочий переходит на региональный уровень, и теперь за них будут отвечать губернаторы, разделяя ответственность с главами муниципалитетов.
Законопроект прописывает три варианта избрания главы муниципалитета. Во-первых, на муниципальных выборах. Во-вторых, его сможет избрать представительный орган муниципального образования из своего состава. Третья модель предполагает избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных главой региона. Какую именно модель избрания будут применять на практике, каждый регион должен будет определить сам.
На местах, где пока ещё существуют сельские поселения, останутся только территориальные органы местного самоуправления (ТОМС), органы территориального общественного самоуправления (ТОС) и старосты. Старост же будет избирать представительный орган муниципального округа, а не сход жителей той или иной деревни, как сейчас. Закон фактически признаёт необязательным существование ТОМС, ТОС и старост.
Всего в законопроекте 89 статей, которые раскрывают отнюдь не все аспекты функционирования местного самоуправления после реформы. Отдельные положения должны вступить в силу с 1 января 2023 года, в течение пяти лет после этого все муниципалитеты должны быть преобразованы в городские или муниципальные округа.
От общего к частному
Надо сказать, что критика законопроекта в Госдуме, как правило, была довольно общей, притом что у проекта есть масса спорных нюансов, часть из которых изложена выше.
Независимый депутат Оксана Дмитриева обратила внимание, что в целом Россия в результате принятия законопроекта будет отброшена в своём развитии назад. «В целом пресловутой оптимизацией фактически ликвидируется два низовых уровня, которые существовали испокон веку. Последний уровень публичной власти – это городской и муниципальный округ, по-старому – уезд. Нет ни волости, ни сёл, ни деревень. Россия так никогда не управлялась со времён реформ Александра II. Фактически у нас теперь будет меньше местного самоуправления, чем 150 лет назад», – констатировала она.
Соавтор законопроекта Павел Крашенинников, отвечая ей, посетовал на кадровый дефицит, из-за которого есть смысл отказаться от нижнего уровня местного самоуправления. «В каждом конкретном случае в зависимости от того, что это за орган, городской или муниципальный, возможно разделение: один человек может возглавить представительный орган, второй – исполнительную власть; возможно, чтобы он руководил и представительной, и исполнительной властью», – ответил он довольно уклончиво.
Экс-губернатор Владимирской области, ныне депутат Госдумы от ЛДПР Владимир Сипягин, как и многие опрошенные «Премьером» эксперты, полагает, что ликвидация сельских поселений приведёт к оттоку населения: «Укрупнение высвободит немало достойных и активных людей, которые готовы вкладывать силы, опыт в развитие своего региона. Конечно, мы потерять их не должны. Не пора ли нам укрепить статус общественных палат городского и муниципального уровней не как советов при органах власти, а как самостоятельных организаций, осуществляющих общественный контроль?» На это Павел Крашенинников ответил, что разработчики в первую очередь не хотят увидеть подковёрной борьбы между поселениями и администрациями районов, которая не приводит ни к чему хорошему.
Следом за ним Алексей Куринный из КПРФ решил порассуждать о теории систем: «Та система, которую Вы выстраиваете, это простая система. Она работает в военное время, работает в кризисное время при условии надлежащей ответственности: не справился – в тюрьму, навредил – расстреляли. В мирное время работают только сложные системы, равновесные системы, системы саморегулирующиеся, к которым пока не приблизился наш 131-й закон, но какие-то шаги в этом направлении были». На что Павел Крашенинников заявил, что новая система – очень сложная.
Ещё один депутат от ЛДПР Станислав Наумов поинтересовался, какова вероятность, что жителям доверят избирать глав муниципалитетов напрямую. Господин Крашенинников ответил на это довольно уклончиво – мол, он и сам выступает за прямые выборы.
Экс-губернатор Ярославской области, справедливоросс Анатолий Лисицын задал, на первый взгляд, общий вопрос, который стал поводом для нового анонса от разработчика. «Вы согласны с тем, что закон о МСУ, принятый почти двадцать лет назад и имеющий достаточно благородные цели максимально сблизить интересы власти и народа, провален? – поинтересовался бывший губернатор. – И провален по вполне понятной причине: потому что недостаточно был финансирован, недостаточно финансировалась вся система этой власти. Если не будем достаточно финансировать регионы и сейчас, 70 % из которых закредитованы на 2,6 триллиона рублей, провалим и эту новацию».
«Конечно, нужно вносить в Бюджетный кодекс поправки, чтобы эта система была обеспечена и качественно работала. Здесь у нас бюджетных норм нет, потому что это не предмет данного закона», – ответил ему Павел Крашенинников. Какие это будут поправки, впрочем, неизвестно. Опрошенные «Премьером» эксперты опасаются, что не все успеют принять до конца года, ведь объём поправок в Бюджетный кодекс предполагается просто огромный. Между тем они могут потребоваться уже в 2023 году.
МНЕНИЯ
Александр Лукичев, председатель Вологодской городской думы в 2000–2007 годах, директор Университета территориального общественного самоуправления:
– Новый закон о местном самоуправлении будет уже четвертым в нашей стране за последние тридцать лет. Это значит, что найти оптимальный вариант для эффективной деятельности местной власти не удаётся. Принесёт ли желаемый результат переход на одноуровневую систему местной власти? Сильно сомневаюсь. Ликвидация городских и сельских поселений усилит тенденцию отчуждения власти и населения. На место избираемых граждан придут назначаемые чиновники. В этих условиях, чтобы сохранить гражданскую природу местного самоуправления, будет правильно поддерживать и усиливать роль организаций жителей на локальных территориях, например тех же ТОС.
Михаил Банщиков, председатель Вологодской городской думы с марта по декабрь 2007 года, депутат Государственной думы в 2007– 2011 годах:
– Местное самоуправление на местах должно быть, это очень важный институт любого государства. Я уверен, что нет никакой необходимости принимать новый закон, можно было продолжать работать в рамках прежнего Федерального закона № 131-ФЗ, со временем его дополняя и совершенствуя. В конечном счёте на его основе нужно было бы создать Кодекс местного самоуправления.
Новый закон о местном самоуправлении фактически приведёт к его упразднению. Это будет шаг назад, это будет так же, как было при СССР, когда все работали под эгидой одной партии, если не жёстче. То есть никакого местного самоуправления фактически не будет, оно станет частью госуправления и не более того.
На большей части территории России будут в лучшем случае сельские старосты, которых будут назначать сверху. Жаловаться будет некому: староста по определению не распоряжается бюджетом, а значит, не может контролировать его расходование. А кто реализацию контрактов будет контролировать на местах, в деревнях? Допустим, зимой необходимо чистить от снега дороги. Если до сих пор можно было пожаловаться главе поселения и он мог повлиять на качество уборки, то теперь придётся ехать в райцентр. Я думаю, что это приведёт к вакханалии.
Теперь регионы должны представить поправки ко второму чтению, и я уверен, что все они будут положительными: возмущаться будут только отдельные люди, а большинство выскажется однозначно в поддержку законопроекта, не понимая до конца, правильно это или нет.
Евгений Шулепов, глава Вологды в 2008– 2016 годах, депутат Государственной думы в 2016–2021 годах, депутат Законодательного собрания Вологодской области:
– Я считаю, что нужно совершенствовать действующий федеральный закон о местном самоуправлении, а не принимать новый. Изменения необходимы, но так секвестировать местное самоуправление, как это прописано в законопроекте, это просто безумие. На селе будет не к кому прийти с простейшими вопросами. В результате люди затаятся, будет возникать напряжение при нерешении простых вопросов. Нельзя людей лишать инициативы на местах.
Нынешний законопроект сочинили люди, которые не жили в деревне. Его создали, едва стала вставать на ноги система местного самоуправления, только-только стали подбираться люди. Им бы помочь нужно, освободить от тысячи показателей и отчётности, решить организационные вопросы, которые им мешают эффективно работать. Нужна нормальная стратегия развития каждого поселения, из них бы складывались стратегии развития районов и регионов.
Суть моей концепции развития местного самоуправления состоит в том, чтобы использовать местные ресурсы, директоров, общественников, местных жителей, используя общий интерес на территории. Допустим, все хотят посадить сад или выкосить крапиву. Кто-то может завезти землю, кто-то – предоставить стройматериалы, у всех есть стройинструменты и так далее. Складывая ресурсы, общими усилиями можно решать многие задачи. Самое главное – это включённость жителей. Если бы это делала одна только администрация на бюджетные деньги, это выглядело бы, что поcтроил кто-то, но когда жители это своими руками сделали, то и отношение совершенно другое. Но какие-то ресурсы бюджета всё равно нужны, на местах бюджеты должны быть в любом случае. А так всё кончится тем, что люди только побегут с земли.
Сергей Жестянников, глава Вологодского района:
– В ноябре прошлого года, ещё до внесения нынешнего законопроекта о местном самоуправлении, я предложил коллегам перейти на окружную систему. Этот вопрос мы обсудили со всеми главами сельских поселений. Заручившись их поддержкой, предложение по созданию на территории Вологодского района муниципального округа мы направили в адрес губернатора. Сегодня мы ведем подготовку к формированию округа.
В каждом поселении вместо администрации остается территориальный пункт. Это те же самые главы поселений, которые будут продолжать делать то, что делали раньше, – решать непосредственно вопросы территории и взаимодействовать с населением. Но при этом мы освобождаем глав от несвойственных им функций – ведения бухгалтерии, составления НПА, решения юридических вопросов. Этот функционал мы централизуем.
С уменьшением административного аппарата на местах мы не получим сокращения персонала: кого-то заберём в администрацию района, кто-то уйдёт на пенсию в связи с достижением пенсионного возраста – с каждым отработаем вопрос персонально. Но у нас совершенно точно есть и останется потребность в кадрах, и она никуда не денется, поэтому волноваться за место работы никому не придётся. Также мы рассматриваем вариант, что нынешние главы поселений могут получить высокий статус в рамках структуры администрации района – к примеру, они могут стать заместителями руководителя администрации.
Объединение поселений в единый округ дает еще одно преимущество – существенную экономию средств. Даже по скромным подсчетам чистая экономия за счет централизации функций составит 30–40 миллионов рублей. Высвободившиеся средства направим на развитие территории, в частности, на разработку стратегии и/или проектно-сметной документации для участия в федеральных и региональных проектах, прохождение экспертизы.
Еще одна возможность, которую нам дает экономия от объединения, – это восстановление административной работы в центрах поселений, ликвидированных в прошлые годы. К примеру, территориальные пункты можно открыть в Ермакове и Лескове.
Сейчас главы поселений и администрация района работают фактически на разных уровнях, а моя идея состоит в том, чтобы объединить команду, включить всех нынешних глав поселений в проектное управление, научить их смотреть на перспективу развития территорий с позиций поселения.
Предыдущий опыт работы нашей команды показывает, что необходимо работать на достижение эффективности в управлении территорией, тогда и ключевые показатели подтянутся. Результат от такого подхода к работе мы уже получили. Теперь настало время распространить этот опыт на места, в нынешние сельские поселения.
Провести процедуры по созданию муниципального округа мы планируем уже в этом году. Нам будет необходимо провести публичные слушания в каждом сельском поселении, затем вопрос должны будут рассмотреть наши районные депутаты. После этого он будет вынесен на рассмотрение областного Законодательного собрания. Если всё пойдёт удачно, то мы сможем завершить эту процедуру уже в текущем году.
Александр Гордеев, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления ЗСО:
– Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» принят в первом чтении. Он имеет свои достоинства и недостатки, сейчас мы собираем предложения от муниципального сообщества и будем готовить предложения по корректировке законопроекта, которые направим в Государственную думу.